El Tribunal Supremo aún no se ha pronunciado sobre el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado en aquellos de sus preceptos en los que se tipifican las faltas de carácter grave y leve.
Una reciente sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Sevilla ha vuelto a poner de actualidad el debate doctrinal y judicial existente acerca de si, el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado de 1986 (RRD), en aquellos de sus preceptos en los que se tipifican las faltas de carácter grave y leve, mantiene su vigencia, tras el Estatuto Básico del Empleado Público (desde el pasado 31 de octubre, actual Texto Refundido del EBEP -TREBEP-) o, por el contrario, ha de estimarse derogado por este último, tal y como sostiene la citada sentencia y aquéllas otras en la que se apoya.
En esencia, la cuestión estriba en la consideración de que la entrada en vigor del EBEP representó la deslegalización del catálogo de faltas disciplinarias graves y leves del RRD, por la expresa derogación de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1965, cuyo artículo 89 daba cobertura legal al referido catálogo (problemática que permanece invariada tras el TREBEP). Por lo que, no sólo hasta que se produzca el desarrollo legislativo estatal o autonómico -en función del correspondiente reparto competencial- del TREBEP en lo referido a las infracciones graves y leves, las mismas serían impunes; sino que, además, aquellas sanciones impuestas tras la entrada en vigor del EBEP (así como con el nuevo TREBEP ya que no introduce novedad alguna en este aspecto), serían nulas de pleno derecho y, por tanto, podrían ser susceptibles de ser revisadas de oficio, al haber lesionado el derecho fundamental en materia sancionadora a la legalidad y tipicidad de las infracciones.
La paternidad de esta tesis corresponde al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (TSJCV), a través de su célebre sentencia dictada en 2010, confirmado la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº8 de Valencia; la cual, además, expresamente rechaza toda eventual cobertura del RRD en la disposición final cuarta del EBEP -incluida también en el TREBEP- (referida a la carrera profesional, promoción interna, evaluación del desempeño, derechos retributivos, provisión de puestos de trabajo y movilidad; en ningún caso, pues al régimen disciplinario), o en el artículo 95.3 del EBEP -con idéntica numeración y contenido en el TREBEP-, que fija los criterios para la tipificación de las faltas graves, ya que como el Tribunal Constitucional (TC), en la sentencia 195/2005, de 18 de julio, -citada por el TSJCV- señaló: “[…] estos criterios, rodeados de un halo de incertidumbre, no contienen por sí solos de manera autónoma los elementos mínimos necesarios para que se pueda entender cumplimentado por las faltas disciplinarias el principio de predeterminación normativa inherente al derecho de legalidad sancionatoria”. Y concluye el TSJCV afirmando que, en cualquier caso, se trata de criterios que el EBEP (léase, TREBEP) fija no para dar cobertura a una actividad reglamentaria sancionadora, sino para pautar, con carácter básico, la futura actuación del legislador estatal o autonómico.
La senda abierta por el TSJCV ha sido seguida por los Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía y Murcia.
Fundamentos
No obstante, frente a la tesis expuesta mostró su discrepancia, en 2011, la Audiencia Nacional y, con base en aquélla, los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid, País Vasco, Navarra, Galicia y Castilla y León. Las sentencias de la Audiencia Nacional pivotan, quintaesenciadamente, sobre dos ideas-fuerza: la primera, la consideración de que, aunque en nuestro ordenamiento jurídico no caben los reglamentos independientes, en cuanto que el reglamento es siempre una norma de desarrollo de una Ley, no resulta admisible que por ello pueda entenderse que un reglamento pierde automáticamente su vigencia cuando queda derogada la norma legal de cobertura, máxime habida cuenta de que el mandato contenido en el art. 95.3 del TREBEP, está establecido en tiempo futuro o condicional: “las leyes de función pública que se dicten en desarrollo del presente estatuto”, por lo que sí estaríamos ante un supuesto de predeterminación normativa; y, como segundo argumento central, la atemperación por la jurisprudencia del TC del principio de reserva de ley en el seno de las relaciones de sujeción especial en la que se incardina la potestad sancionadora, en su vertiente disciplinaria, sobre los funcionarios públicos.
Sin embargo, admitir la vigencia del RRD al margen de la derogación del precepto en virtud del cual pudo ser promulgado, genera en la práctica un efecto muy próximo a la consagración de su carácter independiente y deja difuminado el sentido que le es propio, al primus inter pares de los principios de la potestad sancionadora, el de legalidad. Lo cual, está vedado por la propia doctrina del TC en materia de relaciones de sujeción especial que se invoca. Pues, si bien ciertamente aquélla permite que los principios del ius puniendi estatal (legalidad, tipificación, irretroactividad, no bis in ídem, etc) se adapten a las particularidades de la potestad sancionadora administrativa, proscribe -por el contrario- que, a través de esa necesaria adaptación, puedan llegar a ser, según gráfica expresión del TC, relativizados a riesgo de suprimirlos.
Sea como fuere y, dado que las interpretaciones de la legalidad ordinaria que emanan de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia no tienen la consideración de jurisprudencia a los efectos del artículo 1.6 del Código Civil; hasta que el Tribunal Supremo tenga la ocasión de zanjar la cuestión, los funcionarios públicos a los que se les pretenda imponer sanciones por infracciones tipificadas como leves o graves podrán decir -parafraseando a Larra-, aquello de “sancione usted mañana”.
